近日，菲律宾防长特奥多罗在首尔谈到美韩军演缩水时，很快把话题引向中国，称中国可能利用美国留下的“空隙”，随后强调华盛顿已经给马尼拉“明确保证”。条约签了七十多年，菲律宾为何还要反复确认？因为马尼拉担心的，恰恰是盟约文字与美国实际行动之间那段没有写死的距离。 特奥多罗这番表态，反映出马尼拉正在设法把一份带有法律门槛和政治裁量的安全承诺，改造成危机发生后更快启动的军事安排。美国缩减对韩军演，让菲律宾看到华盛顿会根据谈判、成本和地区优先级调整军事姿态。马尼拉因此更急于确认，美菲关系不会跟着被调低，同时加快基地、军演和伙伴网络建设，尽量压缩美国临场选择的空间。
美国给菲律宾的保证有边界，而且边界写在条约里。1951年《美菲共同防御条约》第四条规定，太平洋地区任何一方遭到武装攻击，另一方将依照本国宪法程序应对共同危险。第五条把武装力量、公务船只和飞机纳入范围。2023年双方发布双边防务指南，又进一步说明，南海任何地点的菲律宾武装力量、公务船只、飞机，包括海警，若遭到武装攻击，都可启动共同防御承诺。
这种模糊早在几十年前就存在。美国国务院公开的历史文件显示，菲律宾过去就担心“依照宪法程序”会拖慢美国反应，甚至让华盛顿认为采取有限措施也算履约，因此长期要求美国把承诺说得更具体。今天特奥多罗再次要求“明确保证”，延续的还是这个同盟难题。菲律宾希望把美国承诺当成安全兜底，美国始终保留危机升级方式、投入规模和行动节奏的决定权。 “武装攻击”和“依照宪法程序”必须分开理解。前者决定条约什么时候进入启动区间，后者决定美国采取什么方式行动。条约没有预先规定美军一定派多少兵、派哪些兵、多久到场，也没有把海上每一次碰撞、水炮驱离或船只受损自动等同于美国参战。 过去几年南海发生过多次高风险摩擦。美国国务院在菲律宾船只遭水炮、碰撞和阻拦后，通常会谴责中方行动，同时重申共同防御条约适用于菲律宾军队、海警、公务船只和飞机。华盛顿没有因此宣布条约已经正式启动。这个处理方式给马尼拉留下了一层不舒服的现实：美国可以提供外交支持、情报、装备、训练和威慑，却仍可在“武装攻击”是否成立、军事回应采取何种强度上保留判断空间。
特奥多罗为何会对美韩军演缩水如此敏感，由此便有了解释。特朗普此前要求大幅削减“乙支自由之盾”演习，美韩随后缩短演习安排。菲律宾知道，朝鲜半岛和南海属于两个不同方向，美韩同盟也不会机械复制到菲律宾。马尼拉担心的是华盛顿一旦认为某项军事投入成本过高、妨碍谈判，或者需要把兵力转向别处，同盟运作的强度就可能重新调整。所以菲律宾近年的安全政策一直在做同一类工作：把美国从危机发生后再决定要不要来，逐步推向危机发生前已经在场、已经训练、已经预置、已经建立联络机制。这样做消除不了美国的政治裁量，却能抬高华盛顿临时抽身的成本。 今年“肩并肩”联合军演有超过1.7万名军人参加，参与国达到7个，训练包括精确打击、海上行动、反登陆等科目。美菲《加强防务合作协议》目前涉及9处菲律宾军事设施，美方今年8月还称过去18个月的建设取得较大进展。不过，特奥多罗今年4月承认，由于土地和项目执行问题，美军对部分EDCA设施的使用仍然很有限。政治关系推进得很快，基地的工程化、保障能力和常态使用仍在补课。 EDCA也不等于恢复美军永久基地。美国部队获得的是轮换进入、修建设施和预置装备的条件，设施仍由菲律宾控制。这样的制度安排避开了菲律宾国内对永久驻军高度敏感的政治争议，同时把运输、补给、通信和联合作战准备提前完成。危机来临后，决定速度更多取决于飞机能否落地、弹药和油料是否已经在附近、双方指挥系统能不能迅速接上。口头声明只能解决政治态度，解决不了后勤和指挥准备。马尼拉这些年花力气建设的，正是这种可执行性。马尼拉现在同时扩大与加拿大、新西兰、法国、英国等国的安全合作，也是为了减少全部压力集中在单一同盟上。菲律宾自身军力与中国存在明显差距，单靠一纸条约填不平。多国联合训练、访问部队协议、装备采购和后勤合作增加以后，南海若发生严重事件，菲律宾希望承担政治与军事压力的参与者不只剩下美菲两国，还包括已经进入训练和部署体系的其他伙伴。
这种安排也会增加风险。菲律宾若持续把更多域外军事力量引入南海，原本主要由海警、执法船和补给行动构成的摩擦环境，会逐渐靠近军事同盟的反应机制。一次出现人员伤亡、武器使用或对公务船的严重打击，事件性质便可能进入共同防御条约的解释范围。 马尼拉需要美国承诺足够具体，才能增强威慑，同时又要避免海上摩擦轻易跨过武装冲突门槛。承诺太虚，菲律宾会怀疑美国靠不住。承诺过满，前线行动又可能得到更强的冒险激励，把华盛顿拖进它未必愿意立即参加的冲突。 条约和2023年防务指南都没有给“武装攻击”设置公开的量化标准。船体受损到什么程度、人员伤亡达到多少、海警使用何种武器会被认定跨线，公开文件没有列出一张清单。这样的模糊保留了威慑，也给危机管理留下回旋空间，同时把大量判断交给政治领导层。马尼拉反复要求美方重申承诺，实际作用就是利用公开表态缩小这种解释弹性，却无法彻底取消它。
现在菲律宾国内的政治斗争又在影响这套安全安排能走多快。莎拉·杜特尔特因三项“严重威胁”指控到法院交保，目前还面临参议院弹劾审判。若弹劾定罪，她的职位和2028年总统竞选资格都会受到直接影响。她本人把案件称为政治骚扰，并表示对自身安全感到担忧。
菲律宾国内外评论中，杜特尔特家族通常被归到更愿意缓和对华关系、对美国保持距离的一侧。外部研究机构也把莎拉视为可能改变马科斯对美安全路线的人物。她受到司法和弹劾程序牵制，给马科斯政府和特奥多罗留下了一段窗口，可以继续推进EDCA建设、扩大联合训练、签署更多安全合作安排，把已经启动的制度和设施做得更难逆转。
莎拉面临的刑事案件和弹劾有各自的法律程序，她需要投入更多资源处理法律攻防，能否参加2028年选举也增加了不确定性，马科斯阵营推进现有外交安全安排时，短期内少了一个能够在行政层面迅速改变方向的竞争者。现在马科斯阵营争取到了制度固化的时间，却控制不了下一届政府的外交路线。 这一点对美国同样重要。华盛顿近几年在菲律宾投入的资源，越来越多落在基地设施、装备预置、训练、情报和多边协作上。菲律宾过去已经出现过总统更换后外交优先方向迅速调整的情况。马科斯政府现在推进的工作，是把现行路线尽量转化为军队之间、部门之间和设施之间的长期联系。这样的联系一旦进入预算、工程和常态训练，下一届政府若想大幅调整，需要付出的制度成本会高于只改变几句外交表态。 特奥多罗拿到的“明确保证”，实际上是一份对美国现有条约义务的政治确认。美国公开划出的适用范围已经很广，南海、菲律宾公务船、飞机、军队和海警都包括在内。可决定美军是否直接进入战斗的那道门槛，仍然是“武装攻击”以及美国自己的宪法程序。菲律宾现阶段能做的，是利用驻训、基地、预置、军演和多国协作，让美国在危机中的选择逐渐减少，让“不行动”的政治代价和军事代价不断增加。这套安排能维持多久，要看美国能否保持对“武装攻击”条款的可信承诺，也要看南海摩擦会不会在模糊状态下跨过人员伤亡和武器使用门槛，还要看菲律宾国内是否很快出现改变现有安全路线的政治力量。任何一处发生明显变化，特奥多罗今天拿到的保证都要重新接受检验。马尼拉现在虽然获得了更强的外部依托，同时也把相当一部分安全选择压在美国信誉和本国政局两个会变化的条件上。#头条精选-薪火计划# 文 | 顾班长 《兵魂》、《永不放弃：尖兵成长法则》、《飞鹰小队军训记》作者，军旅作家、编剧
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